1 месяц назад
Нету коментариев

Наука может послужить человеку прежде все­го тем, что вынесет кризисные язвы современ­ной техники на всеобщее обсуждение.

Б. Коммонер

Еще более двухсот лет назад французский врач Ле Бег де Пресль настойчиво требовал от властей уделить внимание Парижу, «…воздух которого, за исключением очень ветреных дней, наполнен пылью и миазмами гниющих отбросов. Это облако постоянно висит над Парижем, а частые здесь, особенно осенью и зимой, туманы делают его еще более опасным. Та­кой туман ест глаза, раздражает слизистую, вызывая кашель и воспаление легких…»

Не лучше было положение и в Лондоне. В 1733 г, коллега де Пресля Джордж Чейн очень похоже опи­сал столицу на Темзе: «Самые разные источники не­чистот в этом перенаселенном городе отравляют и заражают воздух на двадцать миль вокруг». Подоб­ным образом предостерегали магистраты своих го­родов и другие предшественники нынешних гигиени­стов. Однако, судя по всему, в XVIII в. закон требо­вал соблюдения порядка лишь в больших городах. Но, собственно, загрязнение жизненной среды в те времена и ограничивалось главным образом больши­ми городами. Сегодня те идиллические времена дале­ко позади.

Уже во второй половине XIX в. загрязнение вме­сте с промышленной революцией перешагнуло в но­вые центры которые возникали непосредственно возле месторождений топлива и сырья. В Англии, Франции и Германии, кроме законов, запрещавших отапливать города низкокалорийным углем, содер­жать определенные виды скота или заниматься некоторыми ремеслами, связанными с вредными отходами, появились специальные законы, касающие­ся деятельности промышленных предприятий. Речь шла об ограничении эксплуатации мартеновских пе­чей, химических предприятий, паровых машин, кото­рые располагались непосредственно в городах. Такого рода законодательство в весьма малой мере руковод­ствовалось тем, как влияет загрязнение окружающей среды на здоровье людей — ведь даже такого понятия, как здравоохранение, тогда просто еще не существо­вало. Вместе с тем нельзя отрицать того воздействия, которое оказывало на городские власти мнение вра­чей и других специалистов.

С наступлением XX в. с его невиданным дотоле развитием промышленности законодательная деятель­ность в области охраны окружающей среды прошла как бы три этапа.

Для первого этапа характерно осознание необхо­димости юридических мер по борьбе с промышленны­ми загрязнениями, с загрязнением воздуха тепло­выми энергетическими объектами и печным дымом и, наконец, с загрязнением атмосферы отходами отра­ботанного жидкого топлива.

На втором этапе наряду с защитой воздуха по­явилась необходимость обеспечить защиту вод и поч­вы в законодательном порядке. В ряде стран таким путем решаются проблемы, связанные с шумом и вибрацией. На этом этапе выяснилось, что жизнен­ную среду нельзя защищать лишь отдельными полу­мерами. Стало очевидным, что глобальной охране среды логически должна соответствовать и комплекс­ная юридическая защита. В результате прежде рас­пыленная администрация по охране отдельных эле­ментов природной среды постепенно начинает центра­лизоваться. Появляются координирующие органы, связанные с вопросами охраны среды. Такие органы, как правило, вначале подчиняются министерствам здравоохранения (связь между загрязнением среды и ухудшением здоровья населения уже очевидна). Позже в ряде государств охраной среды занимаются уже самостоятельные органы.

Сегодня мы вступаем в третий этап, характери­зующийся в первую очередь сознанием неизбежности объединения законодательных мер по охране жизненной среды не только в национальных, но и в меж­дународном масштабах. Ведь загрязнение окружаю­щей среды действительно не знает границ! Именно поэтому вполне логично стремление регламентиро­вать охрану окружающей среды путем двусторонних соглашений. Сегодня отчетливо проявляется тенден­ция решать эту проблему и в международном мас­штабе. Первое место здесь по праву принадлежит Совету Экономической Взаимопомощи.

Но вместе с неудержимым ростом производитель­ных сил международное сотрудничество по вопросам охраны жизненной среды перерастает границы конти­нентов. В решении проблем международно-юридиче­ской регламентации защиты среды принимают уча­стие ООН и ее специальные организации.

В чем же практически проявляется вклад этих организаций? Прежде всего в том, что во всех промышленно развитых странах постепенно создаются специальные административные органы по охране воздуха, вод и почвы. Они не только проводят рабо­ту внутри страны, но и осуществляют сотрудничест­во между государствами. В самом деле, нельзя же допустить, чтобы в случае пограничных вод на ле­вом берегу реки существовали одни нормы чистоты воды, а на правом — другие. То же относится и к чистоте воздуха, для которого не существует госу­дарственных границ. В таких случаях необходимо узаконить меры, удовлетворяющие всех соседей.

Одну из трудностей при выработке и введении международных законодательных актов представля­ет стандартизация аналитических методов и измере­ний загрязнений, определение приемлемых норм чистоты вод или воздуха, сбора образцов и т. д. По­этому арбитражная помощь международных органи­заций, например Всемирной организации здравоохра­нения, при унификации методов, стандартов, предель­ных границ и т. п. не только удобна, но во многих случаях просто необходима.

Установление международных норм в оценке со­стояния природной среды необходимо не только для принятия непосредственных мер. Здесь важны и дру­гие аспекты. Так, в условиях развивающейся между­народной торговли продукция предприятий, затрачи­вающих средства на ликвидацию отрицательных последствий производства, вряд ли выдержала бы конкуренцию с продукцией, полученной без подобных расходов. Принятие международных норм действо­вало бы в интересах развивающихся стран, защищая их еще в незначительной мере измененную природ­ную среду.

Законодательные меры по охране окружающей среды, особенно те, что носят репрессивный харак­тер, считаются малоэффективными и, следует при­знать, не без оснований. Ведь, например, выплата компенсаций и штрафов еще никогда сама по себе не улучшила качества воздуха или воды. Вместе с тем нельзя отрицать, что именно последовательное введение законов приносит свои положительные пло­ды. Так, принятый в 1956 г., в Англии Закон о чи­стоте воздуха значительно содействовал тому, что в Лондоне увеличилось число солнечных дней, о чем жители этого города безнадежно мечтали на протя­жении четверти тысячелетия. Введение администра­тивного контроля за источниками загрязнения (1969 г.) позволило снизить концентрацию дыма в Париже. А претворение в жизнь программы КПСС, нашедшее подкрепление в соответствующих Поста­новлениях, способствовало выводу за городскую черту Москвы сотен заводов. То же происходит в Буда­пеште.

В настоящее время в большинстве стран при­меняются не только репрессивные, но и активные законодательные акты. Даже Мальта и Гонконг учи­тывают недостатки существующих в юридической практике традиций. Известно, например, что в Англии законодательные меры против дыма существовали еще с 1306 г. В принципе они оставались неизменными около пятисот лет. Однако в 1863 г. их вынуждены были качественно изменить в связи с растущими отрицательными последствиями промышленной рево­люции. Так, знаменитый Щелочной закон, принятый в том же году, был направлен непосредственно про­тив загрязнения среды отходами, которые возникали при тогдашних методах производства соды. Появле­ние в атмосфере новых вредных газов со временем находило отражение и в законе. Возник даже целый институт инспекторов, сфера деятельности которых постоянно расширялась: от контроля за наличием од­ного газа до контроля за практически бессчетным чи­слом вредных газообразных веществ — выбросами трех тысяч технологических процессов.

Между тем Щелочной закон вынуждены были расширить в связи с чрезвычайными обстоятельства­ми. В 1952 г. в Лондоне из-за смога погибло 4 тыс. человек. Этот случай — лишь звено в длинной цепи аналогичных случаев, которые повторялись все ча­ще и чаще. Медики здесь оказались бессильны. По­этому в 1956 г. была предложена новая редакция Щелочного закона, по которой воздух следовало за­щищать не только от дыма, но и от пыли и других загрязнений; С 1968 г. действие модифицированного закона распространилось примерно на 30 тыс. промы­шленных источников загрязнения окружающей среды.

Увеличение числа солнечных дней в Лондоне, Бирмингеме и Шеффилде, равно как и снижение смертности от хронических бронхитов, лучше всего доказывает, что законодательные меры в вопросах профилактики и охраны среды от загрязнений при­носят хорошие плоды.

Подобным образам развивалось законодательство, связанное с охраной окружающей среды, и во Фран­ции. 15 октября 1810 г. там был издан декрет, по которому все промышленные предприятия делились на три категории: предприятия, которые не должны функционировать вблизи населенных мест; предприя­тия, которые, находясь в черте города, должны осу­ществлять определенные меры защиты; предприятия, которые не загрязняют окружающую местность.

Первый раз декрет подвергся серьезному пере­смотру через 107 лет после подписания, потом это происходило в 1958, 1961 и 1963 гг. Последняя его редакция охватывает многие мероприятия в общего­сударственном масштабе и предусматривает опреде­ленные правовые меры. Специальный пункт посвящен источникам энергии, получаемой за счет сжигания жидкого топлива.

В Польше специальный Закон об охране воздуш­ной среды был принят в 1959 г. К загрязнению воз­духа относится всякое изменение его естественного состава, вызванное попаданием сажи, газа, ядовитых веществ, неприятными запахами, а также шумом и вибрацией. Закон предусматривает плановое стро­ительство защитных сооружений и определяет мак­симально допустимые концентрации вредных веществ. Промышленные предприятия разделены на несколько категорий, в соответствии со спецификой их воздей­ствия на окружающую среду и степенью вредности. Определенные статьи закона носят профилактиче­ский характер, так как предусматривают принятие соответствующих мер еще до начала строительства объектов. В разработке этих мер принимают участие не только такие традиционные органы, как министер­ство здравоохранения и т. п., но и гидрометеорологи­ческая служба. С их помощью удается прогно­зировать влияние отходов будущего предприятия на климатические условия местности и ее топо­графию.

Такой опыт следует отметить как весьма прогрес­сивный. Дополнения, внесенные в 1967 г., сделали закон еще более действенным. Теперь предприятия в законодательном порядке обязаны принимать опре­деленные профилактические меры, например окру­жать новые заводы и фабрики зелеными защитными поясами. Запрещено строительство заводов вблизи жилых кварталов, больниц, школ, яслей и т. д.

В некоторых государствах уже приняты чрезвы­чайные законодательные меры по борьбе с растущей концентрацией окислов серы. Это касается в первую очередь Японии, где сжигаются богатые серой тяже­лые масла. Законодательство предусматривает вы­плату компенсации любому гражданину, который до­кажет, что в результате отравления окружающей среды серой у него пострадало здоровье или иму­щество.

Такое положение вещей характерно не только для Японии. Во Франции лишь тепловые электростанции выпускают в воздух ежегодно 200 тыс. т двуокиси серы, а в атмосфере Нью-Йорка ежегодное количество этого загрязнителя составляет 500 тыс. т!

В Москве и Софии отопление жилых помещений переводят на мазут или газ. В некоторых городах Италии запрещено топить печи низкокалорийным уг­лем, а в Англии издана «белая» книга, в которую за­носят имена тех, кто продолжает употреблять для отопления в городах некачественное топливо.

В последнее время в ряде стран серьезным и да­же преобладающим источником загрязнения окружа­ющей среды становится транспорт. Двигатели внут­ренного сгорания выбрасывают в воздух не полно­стью сгоревшие улеводороды и большое количество сажи. Речь идет о таких токсичных соединениях, как угарный газ, а также о канцерогенных веществах. Поскольку в бензин добавляются тетраалкилы, авто­мобили оставляют на своем пути и свинец. Загряз­няющие вещества под воздействием солнечного излу­чения соединяются с природными элементами возду­ха и образуют химически агрессивные соединения. Поэтому даже ясным днем жители многих больших городов могут видеть вершины окрестных гор лишь сквозь дымку белого смога.

Из-за его периодического возникновения власти Калифорнии еще в 1960 г. создали в Лос-Анджелесе специальное учреждение по охране среды от отходов отработанного транспортного топлива. Через 8 лет подобные меры были приняты в общегосударственном масштабе. Федеральное законодательство США вы­ступило весьма категорично. Так, оно обязывало до 1975 г. уменьшить концентрацию определенных вред­ных веществ в выхлопных газах на 90%!

«Поголовье» железных коней увеличивается чрезвычайно быстро не только в США, а солнце све­тит не только над Калифорнией, поэтому меры борь­бы с загрязнением окружающей среды выхлопными газами приняты и во Франции, и в Японии, и в Шве­ции, и в Советском Союзе, короче — почти во всех развитых странах мира. Установлены нормы, опреде­ляющие допустимую концентрацию вредных газов в отходах отработанного топлива двигателей внутрен­него сгорания, особенно на холостом ходу и при низ­ких оборотах.

Не заставили себя ждать и международные юри­дические меры. Страны СЭВ в настоящее время при­дают вопросу загрязнения среды транспортными сред­ствами первоочередное значение. Европейское эко­номическое сообщество разрабатывает примерные стандарты для своих членов. Совершенствованием автомобильного транспорта, с точки зрения охраны окружающей среды, занимается Европейская эконо­мическая комиссия ООН.

Очевидно, читателю будет небезынтересно узнать, что в области законодательства, связанного с защи­той окружающей среды, делается в Чехословакии.

Конституция Чехословацкой Социалистической Республики от 1960 г., которая является основным законом нашего государства (ст. 5, § 2), гласит, что государство «…заботится об улучшении и всесторон­ней охране природы и о сохранении естественной красоты родной земли, дабы тем самым создать щед­рые источники благосостояния народа и жизненную среду, обеспечивающую здоровье и отдых трудящих­ся». Не только эта статья, но и ст. 22 и 23 говорят об обязанности государства проводить такую эконо­мическую, медицинскую, социальную и культурную политику, которая бы наилучшим образом обеспечи­вала развитие физических и духовных способностей людей. Наряду с обязанностями государства в Кон­ституции записаны и неотъемлемые права граждан, такие, как право на отдых, охрану здоровья, на об­разование, материальное обеспечение в старости и т. д., то есть все то, что в широком смысле можно считать юридическим оформлением защиты жизнен­ной среды человека.

На основании сказанного можно сделать вполне логичный вывод о том, что государственное законо­дательство дает в руки административных, юриди­ческих и арбитражных служб четкую директиву, ко­торой они должны руководствоваться в экономиче­ской деятельности, действуя в интересах охраны и сохранения окружающей среды.

Однако если Основной закон республики ставит и решает проблемы охраны окружающей среды, то не всегда то же самое можно сказать о директивах и предписаниях учреждений, занятых решением конкретных составляющих этой проблемы (например, за­ботой о здоровье людей, чистоте воздуха, воды, за­щитой почвы, природы, памятников культуры и т. д.). Заботе об окружающей среде у нас уделяется внима­ние почти в 300 правовых документах (консти­туционных законах, правительственных указаниях, предписаниях министерств). Кроме того, сущест­вует еще масса инструкций, директив, обращений и т. д.

Как и в других странах, в Чехословакии юриди­ческие меры по охране окружающей среды вводились в разные эпохи существования государства. Однако всеобъемлющих правовых норм не было. Это заста­вило правительство в 1971 г. приступить к рассмот­рению всего обширного их комплекса. При этом стремились выработать такую систему, которая бы полностью отвечала современным нуждам охраны среды. Несомненно, подобное законодательство долж­но предусматривать развитие факторов, влияющих на жизненную среду, и обеспечить профилактические ме­ры по борьбе с последствиями бурного научно-тех­нического прогресса.

Из всех составных элементов окружающей среды первой под юридическую охрану в нашем государстве подпала вода (1869 г.). После многих пересмотров в 1955 г. был утвержден Закон о водном хозяйстве, ко­торый объединил разрозненные предписания, регла­ментировав не только использование вод, но и их чистоту.

К закону о водном хозяйстве позже было добав­лено несколько постановлений. Они касались глав­ным образом выплаты компенсаций за спуск недо­статочно очищенных вод и штрафов за нарушение норм, установленных законом. В 1960 г. была созда­на Государственная водохозяйственная инспекция. Пункты об охране чистоты вод содержатся и в не­которых других законах, в том числе в законах о ры­боловстве и о здравоохранении и т. д.

Введение законодательных актов по охране возду­ха происходило в несколько этапов. На первом этапе были изданы предписания, которые хотя и обязывали следить за чистотой воздуха, но не создавали доста­точной гарантии для такой охраны. Типичным в этом смысле был Закон о санитарной и эпидемиологической службе, изданный в 1952 г.

Второй этап (1960—1966 гг.) характеризуется усилением мер борьбы с загрязнением воздуха, при­чем одновременно уточняются и вытекающие отсюда обязанности граждан. Практически речь идет о мерах по охране чистоты воздуха, которые определяли воз­мещение убытков, вызванных вредными выбросами, и рассматривали проблемы охраны здоровья людей.

Начало третьего, современного, этапа знамену­ется принятием в 1967 г. общего Закона о мерах про­тив загрязнения воздуха. Этот закон, кроме репрес­сивных мер, ввел и материальное поощрение, стиму­лирующее борьбу за чистоту воздуха. В этом его ос­новное значение. Роль органов, контролирующих со­стояние воздуха, выполняют инспекции по охране воздуха при республиканских министерствах лесного и водного хозяйства.

Охрана почвы в Чехословакии развивается в двух направлениях. С одной стороны, это защита земель­ного фонда от перевода его из одних форм исполь­зования в другие, с другой стороны, это сохранение чистоты почвы.

Основные правовые нормы охраны земельного фонда содержатся в специальном законе, принятом в 1966 г. Он дает определение сельскохозяйственным землям и устанавливает, что для сельскохозяйствен­ных нужд можно использовать и другие земли. Одна­ко для прочих нужд сельскохозяйственные земли мо­гут быть заняты лишь в случае острой необходимо­сти. При этом с них необходимо вывозить культурные слои почвы, равно как должна производиться рекуль­тивация земель.

В Законе об охране здоровья граждан (1966 г.) среди основных задач по охране жизненной среды говорится и о здоровом состоянии почвы. Эта забота конкретизировалась позже во многих документах (в том числе в Законе об охране почвы от вредных для здоровья веществ, от болезнетворных бактерий и па­разитов). В них же вменяется в обязанность рекуль­тивировать испорченные земли.

Почве может угрожать и радиоактивность, выз­ванная отходами или добычей соответствующих полезных ископаемых. Поэтому предусматриваются меры, запрещающие складирование в земле радиоак­тивных отходов без разрешения специальных органов санитарной и эпидемиологической службы.

Охрана природы в социалистических странах — одна из основных обязанностей государства. Не уди­вительно, что с установлением нового государствен­ного строя появляются и первые законодательные акты, направленные на сохранение природной среды. В 1947 г. в Чехословакии был издан Закон об охоте, в 1950 г. — Закон о земельном планировании и строи­тельстве сел, а также уже упомянутый Закон о ры­боловстве и др. Из специальных законов заслужива­ет внимания Закон Словацкого Национального Со­вета от 1949 г. о создании национального парка в Татрах.

В 1955—1956 гг. были приняты два важных зако­нодательных акта — законы Словацкого и Чешского Национальных Советов о государственной охране природы, действующие на территориях обеих респуб­лик. Цель этих законов — обеспечить охрану всех элементов природной среды и природного богатства в целом. Охрана природы в социалистическом госу­дарстве направлена не только на ее сохранение, но и на обновление. С этой целью осуществляются лесопо­садки, мелиорация, борьба с вредителями, охрана исчезающих видов растений и животных.

Перед юристами, занимающимися вопросами ох­раны жизненной среды в ЧССР, сегодня стоит важ­ная задача — на основе имеющихся законодательных актов разработать новые, способствующие более эф­фективному и бережному хозяйствованию. Это очень сложная и ответственная задача. Правопорядок на основе действенных мер должен способствовать ох­ране окружающей среды и создавать условия для ее улучшения. Оптимальное решение проблемы возмож­но лишь при объединении усилий самых разных спе­циалистов — биологов и химиков, экономистов и вра­чей, государственных деятелей и юристов. Оно долж­но вытекать из самой сути современной науки, в том числе и юридической, ибо никакие правовые нормы не помогут решить проблемы, если она находится в раз­ладе с законами общества и природы.

Необходимо суммировать все предписания, каса­ющиеся охраны окружающей среды, и создать наиболее рациональную законодательную систему.

Однако мнения в этом вопросе разделяются. Одни страны предлагают принять сводный закон (кодекс) об охране и создании жизненной среды, который за­менил бы все существующие до сих пор отдельные акты. Такой закон с 1969 г. действует в Швеции. Го­дом позже подобный закон стал основой для реше­ния проблем охраны природы и жизненной среды в ГДР. С 1 июля 1970 г. в СССР действуют Основы за­конодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении. Этот общегосударственный закон — результат совместной работы советских юристов и ученых. Его важной частью является раздел об обеспечении здоровой жизненной и трудовой среды. Большими полномочиями наделяются органы сани­тарной службы. Так, например, они имеют право ча­стично или даже полностью остановить деятельность предприятий или цехов, могущих нанести ущерб здоровью людей за счет выделения вредных отходов. Эти органы могут также запретить сдачу в эксплу­атацию новых объектов, если они не отвечают опре­деленным требованиям.

С другой стороны, предлагается усовершенство­вать уже существующие акты, устранив противоре­чия в ныне действующих законах. При этом исходят из необходимости единой концепции об охране при­родной среды, что позволит осуществлять контроль за решением как краткосрочных, так и долгосрочных задач.

Но никакой акт не будет достаточно действенным, если его не сопроводить соответствующей системой санкций. А сегодня мы все еще нередко с удивлением задаемся вопросом, почему существующий право­порядок не подкреплен санкциями против нежела­тельных вторжений в природу, особенно если эти вторжения прямо или косвенно отражаются на здо­ровье людей, влияют на производство материальных ценностей и т. д. Ведь до сих пор не определена ме­ра уголовной ответственности за действия, направ­ленные против природной среды. Это происходит от недооценки общественной важности и ценности основных элементов окружающей среды. Нам кажется, что необходимо принять следующие меры:

а) следует разработать действенную систему пра­вовой охраны окружающей среды на основе резуль­татов научных исследований;

б) следует создать такие условия (посредством соответствующих институтов, правовых и экономиче­ских положений, контроля, санкций), которые позво­лили бы последовательно реализовать эту систему;

в) следует систематически пропагандировать на всех ступенях управления, а также воспитывать у на­селения сознание необходимости охраны жизненной среды как одного из важнейших инструментов в по­вышении жизненного уровня людей.

Даже наш краткий экскурс в историю законода­тельных актов по охране природной среды показал, что правовая охрана важнейших источников жизни человека — воздуха, воды и почвы — должна быть обеспечена надлежащим образом.

comments powered by HyperComments